Выборы «на паузе»

С целью прийти к консенсусу в экспертной среде в отношении проблем в выборных процессах, вызванных COVID-19, в начале апреля 2020 года состоялся круглый стол в онлайн-формате, организованный ассоциацией «Независимый общественный мониторинг» и посвящённый решению отложить и/или приостановить региональные избирательные кампании в условиях распространения COVID-19.

Его участники, а среди них были ведущие юристы, политологи, журналисты, представители экспертного сообщества регионов, подробно рассмотрели правовые аспекты и преимущества решения, алгоритмы дальнейшей работы избирательной системы, а также зарубежный опыт изменения электоральных циклов. В ходе дискуссии её участники пришли к единой позиции, о которой мы попросили рассказать эксперта ассоциации «Независимый общественный мониторинг» Марину Проскурнину.

Право избирать и право на охрану здоровья

– Расскажите об основных позициях, высказанных участниками круглого стола и нашедших обобщённое отражение в их докладе...

– Они просты и понятны всем людям, а не только тем, кто занимается политикой, подготовкой и проведением выборных кампаний. Участники круглого стола отметили, что пандемия коронавируса (COVID-19) стала серьёзным испытанием для всех без исключения современных государств, проверкой на прочность сложившихся национальных систем политического управления. Высокий риск для жизни и здоровья граждан поставил вопрос о порядках и сроках осуществления проводимых электоральных кампаний. Выработанный в настоящее время большинством стран подход к мерам по предотвращению эпидемии COVID-19 однозначно демонстрирует приоритет ценности человеческой жизни.

В большинстве демократических стран мира выборы и голосования откладываются либо предлагается использовать различные формы дистанционного голосования. Изменение общепринятых форм голосования воспринимается обществом более болезненно, чем решение отложить выборы на равных условиях для всех кампаний и всех кандидатов.

К началу апреля текущего года в 29 государствах приняты решения о переносе выборов и референдумов, в т. ч. референдумы в Италии, Армении, Чили, Микронезии и на Гибралтаре, праймериз на президентских выборах в США, парламентские выборы в Северной Македонии, Австралии, Иране, Канаде, Кыргызстане, Сербии, Сирии, Швейцарии, ЮАР, Шри-Ланке. Местные выборы перенесены в 11 государствах: России, Великобритании, Франции (второй тур), Австрии, Латвии, Черногории, Индонезии, Тунисе, Аргентине, Парагвае, Перу. Франция, до последнего старавшаяся соблюдать точные сроки проведения демократических процедур, была вынуждена отложить второй тур муниципальных выборов из-за очевидной угрозы здоровью людей и прямой связи с ростом числа заболевших.

Общественность стран традиционной демократии гораздо серьёзнее относится к своему праву на жизнь и здоровье и готова на временный мораторий демократических процедур.

В связи с коронавирусом для сохранения жизни и здоровья граждан указом президента отложено проведение общероссийского голосования. Принятыми поправками в законодательство избирательные комиссии наделены правом принимать решение отложить даты голосования как по уже назначенным, так и по планируемым выборам. Указанные изменения дали возможность ЦИК России принять решение отложить голосование по 109 выборным кампаниям в 38 регионах России, из которых 35 – досрочные выборы, 53 – дополнительные, 4 – повторные, 5 голосований по выборам во вновь созданные органы (первого созыва). В основном отложены досрочные и дополнительные выборы местного уровня.

Принятыми решениями не затронуты плановые сроки проведения выборов в Единый день голосования 13 сентября 2020 года. Вопрос об их переносе не рассматривался.

Экспертное сообщество в подавляющем большинстве считает решения отложить голосование на выборах адекватными и соответствующими моменту. Безусловно, выборы – высшее выражение воли народа. Но это право нельзя обеспечивать за счёт снижения конституционных гарантий на охрану жизни и здоровья, обеспечение личной безопасности.

Сейчас любая избирательная кампания, голосование – это угроза жизни и здоровью людей. В условиях эпидемии работа всех участников процесса на местах требует очного регулярного контакта, что повышает вероятность заражения. Также само голосование является публичным мероприятием, предполагающим массовое скопление людей в пределах одного помещения. Помещение для голосования может стать рассадником инфекции.

Несмотря на то что эпидемиологическая ситуация в большинстве регионов России гораздо лучше, чем в Москве, участники круглого стола сочли абсолютно правильным решение ЦИК России отложить голосование по местным и региональным выборам и референдумам, поскольку режим самоизоляции в регионах России способствует замедлению распространения пандемии.

Одновременно было подчёркнуто, что решение отложить голосование, выборы – это не решение об их отмене. Демократия – это процедура. Демократия – для человека, а не люди для избирательных процедур. А потому принятое решение в существующем предельно узком коридоре возможностей было единственно правильным, – отмечалось на круглом столе.

Ассоциация НОМ, поддерживая принятые решения, планирует осуществлять мониторинг за соблюдением прав участников избирательного процесса. В целях защиты избирательных прав экспертами Ассоциации НОМ также отмечена целесообразность разработки и принятия методических рекомендаций по возобновлению организующими избирательными комиссиями действий по подготовке и проведению выборов.

Неоправданный риск исключён

– Что говорилось на круглом столе об электоральных процессах в России в период обострения эпидемиологической ситуации и введения в стране режима повышенной готовности?

– В XX веке российскому государству удалось создать эффективную систему профилактики и предотвращения эпидемий. Наша страна одержала победу над холерой и оспой. Более того, по инициативе Советского Союза и при содействии всего мирового сообщества удалось ликвидировать оспу во всех странах мира. И в настоящее время Российская Федерация предпринимает все возможные меры для сохранения жизни и здоровья своих граждан.

Частью данных мер является решение отложить региональные и местные выборы в условиях распространения коронавирусной инфекции.

Органы законодательной власти страны, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в целях реализации необходимых мер по обеспечению защиты здоровья граждан и недопущения распространения эпидемии приняли необходимые нормативные акты, исключающие неоправданный риск для здоровья граждан. Законодатель оперативно принял необходимые правовые акты, а ЦИК России – подзаконные нормативно-правовые акты, обеспечивающие правовую ясность в применении норм избирательного законодательства в период режима повышенной готовности.

В публичном обращении главы государства 25 марта 2020 года было заявлено о необходимости переноса общероссийского голосования по вопросу одобрения внесения изменений в Конституцию Российской Федерации: «…Абсолютным приоритетом для нас является здоровье, жизнь и безопасность людей. Поэтому считаю, что голосование необходимо перенести на более позднюю дату. Оценим, как будет развиваться ситуация и в регионах, и в целом по стране, и, только опираясь на профессиональное мнение, рекомендации врачей, специалистов, примем решение о новом дне голосования».

Юридические тонкости

– Что было сказано о юридических обоснованиях мер, принимаемых в электоральном процессе в связи с распространением новой коронавирусной инфекции?

– Указом президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года «О переносе даты общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» было установлено, что дата проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьёй 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», определяется отдельным указом президента Российской Федерации. Данное решение было принято в рамках прерогатив президента Российской Федерации и не требовало корректировки законодательства.

1 апреля 2020 года был подписан и вступил в силу федеральный закон № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в части урегулирования отношений, возникающих в связи с необходимостью экстренного реагирования на вызовы, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

В связи с этим в закон была включена статья 11.2, наделившая избирательные комиссии правом отложить голосование на выборах, референдумах при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был дополнен статьёй 10.1 «Проведение выборов, референдума при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации», согласно которой голосование может быть отложено «при наличии угрозы жизни и (или) здоровью избирателей».

– Отложенные выборы – это новшество в избирательном законодательстве?

– Эксперты-юристы отмечают, что правовой механизм отложения выборов не является правовой новеллой для российской избирательной системы, он предусмотрен действующим законодательством. Так, в соответствии с пунктом 33 статьи 38 федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае, если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему, либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов, или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, – голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более трёх месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. В данном случае отложение выборов имеет целью обеспечение конституционного принципа политического многообразия. Таким образом, к моменту принятия решений об отложении выборов российское законодательство уже содержало четыре важных параметра отложения выборов: 1) наличие конституционно значимой цели, достижение которой делает необходимым экстраординарное отступление от общей процедуры; 2) определение организующей выборы избирательной комиссии как субъекта принятия решения об отложении даты голосования; 3) наличие в избирательном округе в определённый момент оговоренной правовой ситуации, требующей применения экстраординарного решения в отступление от установленных правил; 4) возможность значительного, но разумного временного интервала между плановой и скорректированной датами голосования.

– Расскажите подробнее о правовом алгоритме, необходимом для принятия решения о переносе даты выборов...

– Правовой алгоритм принятия решений определён следующим образом. В отношении муниципальных выборов на территории муниципального образования решение может быть принято избирательной комиссией субъекта Федерации по мотивированному предложению избирательной комиссии, организующей выборы. В отношении любых выборов, референдумов на территории субъекта Российской Федерации либо на территориях двух и более муниципальных образований этого субъекта решение примет уже ЦИК России по мотивированному предложению регионального избиркома. В отношении выборов, проводимых на территории Российской Федерации либо на территориях двух и более субъектов Федерации, решение об отложении выборов принимается ЦИК России самостоятельно. В пользу такого решения, если оно произойдёт, будет говорить уже масштаб проблемы.

Что и когда перенесут?

– Какие выборные кампании будут перенесены в России в связи с эпидемией?

– ЦИК России на своём заседании 3 апреля 2020 года принял постановление № 246/1820-7 «Об отложении голосования на выборах, референдумах на территории ряда субъектов Российской Федерации», согласно которому были отложены: 1. Голосование на выборах, назначенных на территориях субъектов Российской Федерации. 2. Голосование на выборах, референдумах, которые должны быть назначены в соответствии с законодательством Российской Федерации, при этом их назначение приходится на период действия режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на соответствующей территории.

В соответствии с принятым решением считается отложенным голосование на выборах, назначенных на территориях субъектов Российской Федерации, где ранее избирательными комиссиями были приняты решения о переносе даты голосования. Такие выборы также считаются отложенными, а действия по подготовке и проведению указанных выборов – приостановленными.

– Если в цифрах, то сколько региональных и муниципальных выборов, голосований будут отложены в связи с распространением COVID-19?

– В соответствии с постановлением ЦИК России от 3 апреля 2020 года 246/1820-7 в субъектах Российской Федерации отложены 109 кампаний по выборам депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, глав и депутатов представительных органов местного самоуправления.

В их числе: 7 кампаний по выборам, голосование по которым было назначено на 29 марта и отложено ранее решениями организующих выборы избирательных комиссий (это 7 кампаний на местном уровне, в т. ч. 5 кампаний по выборам глав местного самоуправления); 102 кампании, голосование по которым назначено в период с 5 апреля по 28 июня 2020 года (речь идёт о 95 кампаниях – в т. ч. выборах 26 глав – местного уровня и 7 кампаниях регионального уровня – дополнительные выборы депутатов региональных парламентов).

Указанные меры затрагивают 38 субъектов Российской Федерации. В 13 субъектах Российской Федерации планировалось проведение голосований на выборах муниципального уровня (муниципальные районы и округа). Также в указанный период в 29 субъектах Российской Федерации планировалось проведение голосований на местных выборах (сельские поселения).

Вместе с тем за указанный период введения режима повышенной готовности всего планировалось проведение голосований по следующим типам выборов: 35 досрочным; 53 дополнительным; 4 повторным; 5 вновь созданным (выборы органов первого созыва); 12 иным.

В настоящее время отложенными являются преимущественно дополнительные выборы, имеющие локальное значение.

Кстати, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации ещё до принятия решения ЦИК России начали обращаться с предложениями отложить голосования. После принятия решения ЦИК России избирательными комиссиями в оперативном порядке через средства массовой информации и средства массовой коммуникации (в том числе через сайты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации) было осуществлено информирование граждан о решении отложить голосование на соответствующих выборах, запланированных на период введения режима повышенной готовности. Ассоциация НОМ полагает, что позиция организующих выборы комиссий как нельзя лучше подтверждает правильность и своевременность решения ЦИК России.

– А в чём заключаются для ЦИК и законодателей правовые гарантии того, что отложение выборов будет законным и обоснованным?

– Для законодателей и ЦИК России гарантии, что отложение выборов будет законным и обоснованным, следующие. Гарантия первая: ключевой предпосылкой является введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории или на части территории избирательного округа. Таким образом, перенос избирательных кампаний имеет место там, где есть угроза жизни и здоровью конкретных избирателей. Гарантия вторая: принятие решения отложить голосование является правом, а не обязанностью избирательной комиссии. Гарантия третья: в решении вопроса об отложении голосования на региональных и местных выборах действует правило двух ключей – решение всегда принимается вышестоящей комиссией по мотивированному предложению нижестоящей. Гарантия четвёртая: комиссия может возобновить кампанию и в условиях действия режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, если сочтёт, что угрозы жизни и здоровью людей больше нет. Возобновление кампаний должно осуществляться по решению организующей выборы комиссии, согласованному с избиркомом субъекта Федерации, и после уведомления ЦИК России.

Баланс полномочий

– В целом предложенный механизм сбалансирован и встроен в систему распределения полномочий между различными уровнями избирательной системы…

– Ассоциация «Независимый общественный мониторинг» считает принятие решения отложить голосование на выборах регионального и муниципального уровней в период обострения эпидемиологической обстановки логичным и правомерным. Необходимость отложения выборов в России воспринята с пониманием и политиками, и структурами гражданского общества. Важно и то, что публично о своей позиции в пользу того, чтобы отложить проведение местных выборов, высказались и представители большинства политических партий, являющихся ключевыми акторами конкурентного избирательного процесса.

Ассоциация НОМ призвала избирательные комиссии всех уровней обеспечить должное информирование участников избирательного процесса о решении отложить голосование на выборах, разъяснить кандидатам и избирательным объединениям, средствам массовой информации особенности, вытекающие из отложенного статуса выборов, и обеспечить соблюдение режима «паузы» в избирательной кампании.

Эксперты ассоциации также призвали политические партии и кандидатов соблюдать соответствующие условия в режиме отложенных избирательных процессов, осуществляя политическую и общественную деятельность, не злоупотреблять правом на свободу слова и не использовать сложную ситуацию в стране для получения спекулятивной популярности.

Непрерывный мониторинг

– И в завершение – о позиции ассоциации «Независимый общественный мониторинг» по осуществлению непрерывного экспертного мониторинга в ходе избирательных кампаний, голосования по которым отложены...

– Ассоциация НОМ посредством инновационных технологических возможностей и благодаря широкому экспертному и наблюдательскому сообществу будет осуществлять мониторинг соблюдения прав участников избирательных процессов, в том числе контроль за приостановкой абсолютно всех процессуальных действий (включая агитационную деятельность) до принятия решения о назначении дня голосования по выборам и референдумам.

Информационная технологическая платформа nom24.ru выступает эффективным инструментом осуществления непрерывного экспертного мониторинга соблюдения прав всех участников избирательного процесса. Проверенный в ходе целого ряда избирательных циклов технологический инструментарий портала, а также бесперебойная работа горячей линии НОМ, которая в постоянном режиме принимает обращения по вопросам соблюдения действующего законодательства участниками избирательного процесса, позволят осуществить всестороннее наблюдение за электоральными процедурами, поставленными на «паузу», и предотвратить попытки нарушения избирательных прав граждан или злоупотребления ими.

В связи с необходимостью создания условий для осуществления полноценного общественного мониторинга на выборах и референдумах, голосование по которым отложено на период борьбы с пандемией, участники круглого стола сочли необходимым обеспечить работу независимых общественных наблюдателей от общественных палат в ходе проведения этих выборов по мере назначения дат голосований.

В целях обеспечения гарантий прав граждан Ассоциация НОМ обратилась к Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с просьбой рассмотреть возможность разработки и принятия методических рекомендаций по возобновлению организующими избирательными комиссиями действий по подготовке и проведению выборов и референдумов. Со своей стороны Ассоциация НОМ выразила готовность к совместному участию в разработке и публичном обсуждении проекта рекомендаций и иных документов, регламентирующих указанные процедуры.

Фото: Алексей Матвеев

Игорь Красновский