Как купить самый дешёвый товар среди лучших
Система госзакупок и госзаказа – из тех сфер нашей жизни, которую одни жёстко критикуют, а другие не менее убеждённо называют единственно возможным способом борьбы с коррупцией и расточительством бюджетных денег. И при этом, к сожалению, мало кто разбирается в том, как работает эта действительно непростая система, что она из себя представляет. С вопроса об этом мы и начали нашу беседу с начальником Главного управления государственного заказа Смоленской области Михаилом Юрьевичем ИВУШИНЫМ.Что напишешь – то и получишь
– В настоящее время обеспечение государственных и муниципальных нужд осуществляется в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который вступил в силу с 1 января 2014 года взамен утратившего силу Федерального закона № 94-ФЗ.
Закон выделяет три уровня заказчиков: заказчики федерального, областного и муниципального уровней. Главное управление государственного заказа Смоленской области является уполномоченным органом на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения нужд Смоленской области, т. е. областных заказчиков.
– Сколько их у нас, кто они?
– Зарегистрировано 297 областных заказчиков, в том числе все органы исполнительной власти области, подведомственные им бюджетные и казённые учреждения, а также такие структуры, как областная Дума, Контрольно-счётная палата, Избирательная комиссия области, Уполномоченный по правам человека.
– Как происходит планирование закупок и размещение заказа?
– Заказчик самостоятельно заблаговременно планирует закупки предстоящего финансового года (определяет предмет закупки, период и способ её проведения, начальную цену закупки) и формирует реестр своих закупок, так называемый план-график закупок. Такой план-график не позднее одного календарного месяца после принятия закона о бюджете подлежит размещению на официальном федеральном сайте в интернете для размещения информации о размещении заказов (http://zakupki.gov.ru/). За неразмещение либо несвоевременное размещение плана-графика предусмотрена серьёзная административная ответственность. Любой потенциальный поставщик товаров, работ, услуг может заранее ознакомиться с каждым планом-графиком и запланировать участие в конкретной процедуре.
Следующий этап – подготовка документации для проведения конкретной закупки. К сожалению, процесс подготовки такой документации законом не урегулирован. Разрабатывай как хочешь, но ответственность несёшь ты, т. е. конкретный заказчик. Администрация области, разумеется, не может пустить этот процесс на самотёк, поэтому весь процесс подготовки документации контролируется.
В срок, обозначенный в плане-графике, заказчик готовит заявку на закупку, которая в электронном виде через региональную автоматизированную информационную систему государственных закупок направляется в Главное управление госзаказа. Заявка содержит описание предмета закупки, техническое задание, обоснование начальной цены контракта, а также проект контракта.
Указанный пакет документов проходит несколько этапов согласования:
– все заявки заказчиков – бюджетных и казённых учреждений подлежат обязательному согласованию с органами исполнительной власти, их курирующими, в том числе на предмет обоснованности начальной цены и на предмет так называемых «заточек» – необоснованного ограничения конкуренции при описании предмета закупки;
– отдельные заявки подлежат обязательному согласованию с профильными органами власти. Например, заявки на закупку компьютерной техники и программного обеспечения подлежат согласованию с департаментом по информационным технологиям. Заявки на закупку работ по строительству и текущему ремонту объектов капитального строительства согласовываются с ОГКУ «Управление капитального строительства Смоленской области». Заявки на закупку овощей длительного хранения – с департаментом по сельскому хозяйству и продовольствию.
После согласования с курирующими и профильными органами власти документация поступает в Главное управление госзаказа. У нас свой набор элементов контроля. После того как заявка полностью проверена и, если это необходимо, доработана заказчиком, наши специалисты размещают её на официальном сайте закупок и проводят процедуру определения поставщика. Следующий этап (заключение контракта и его исполнение) находится за рамками компетенции нашего управления. Этим занимается сам заказчик, которого в установленном порядке проверяют контрольные и другие уполномоченные органы путём плановых и внеплановых проверок. Как видите, работа по подготовке документации и её размещению чётко регламентирована и подконтрольна органам власти.
Экономия не есть эффективность
– Каков на сегодняшний день объём госзакупок для государственных нужд области? И как осуществляется их контроль?
– С целью учёта государственных нужд ведётся в региональной автоматизированной информационной системе государственных закупок отчёт, который заполняется главными распорядителями бюджетных средств с учётом подведомственных учреждений. В нём фиксируются наименование продукции, которую планируется закупить, а также объёмы закупок в денежном выражении. Всё максимально прозрачно. При желании можно высчитать, на какую сумму конкретным органом власти планируется, например, закупить ГСМ, выполнить ремонтно-строительные работы или закупить компьютерную технику. По данным, полученным на декабрь 2013 года, объём нужд составил 9 млрд 236 млн рублей.
Кроме того, каждый заказчик ведёт план-график, где фиксируются уже более детальные данные: предмет и объём закупки, период закупки, начальная цена закупки, способ закупки. Без проверки и согласования этих данных ни один план-график не размещается и не утверждается.
– Как определяется начальная максимальная цена закупки?
– При определении и обосновании начальной цены контракта заказчик вправе применить один из пяти (либо несколько) методов, установленных законом. При закупке товаров и услуг приоритетным считается анализ рынка или метод сопоставимых рыночных цен. Применяя данный метод, заказчик запрашивает коммерческие предложения не менее чем у пяти потенциальных поставщиков. При выполнении ремонтно-строительных работ начальная цена определяется сметным методом.
Считаю, что в целях максимально эффективного использования бюджетных средств наряду с анализом рынка при обосновании начальной цены контракта следует учитывать цены на аналогичные товары по ранее заключённым контрактам. Такую информацию можно почерпнуть в реестре заключённых контрактов, который находится в открытом доступе. Можно проанализировать цены, например, продуктов питания, которые закупались в прошлом квартале, полугодии, скорректировать цены с учётом инфляционных процессов и взять их за основу. В настоящее время нами разрабатываются методические рекомендации по применению методов определения начальной цены контракта, которые планируется внести на рассмотрение областной администрации.
– Каков объём экономии бюджетных средств через систему госзакупок?
– В 2012 году экономия бюджетных средств составила шесть с половиной процентов. В 2013 году этот показатель вырос до восьми процентов. Но нужно понимать, что это общая цифра, учитывающая как областные, так и федеральные деньги, выделенные на нужды Смоленской области.
Если сравнивать нас с соседними регионами, то в Костромской области в 2013 году экономия составила 6%, в Тульской – 5,8%, в Вологодской – 5,1%. В ряде областей этот показатель выше, чем у нас. Например, во Владимирской – 8,8%, в Липецкой – 9,6%. Думаю, эти цифры свидетельствуют о деловой активности предпринимательского сообщества в том или ином регионе. Чем выше активность, тем выше конкуренция. Соответственно, и процент экономии выше.
Если говорить об экономии в денежном выражении, то в 2013 году по результатам проведённых процедур экономия бюджетных средств составила 880 млн рублей. Из них областных средств сэкономлено 390 млн рублей. Часть сэкономленных средств, например средства дорожного фонда, была направлена на выполнение дополнительного объёма ремонтных работ. Часть сэкономленных средств перераспределена и направлена на нужды социальной сферы. На меньшую сумму удалось привлечь кредитные средства.
– А как сказывается эта экономия на эффективности госзакупок для нужд региона?
– Считаю, что эффективность закупок и экономия бюджетных средств – понятия не тождественные. Закон направлен прежде всего на то, чтобы заказчик получил продукцию, которая максимально полно отвечает его потребностям. Ведь каждый заказчик заинтересован получить, например, оборудование, которое будет современным и проработает долгие годы. И уже во-вторых – полученная продукция должна быть максимально дешёвой. Таким образом, заказчик должен купить наиболее дешёвый товар среди лучших предложений по качеству. Задача, согласитесь, достаточно сложная.
О бюрократии и форс-мажоре
– Систему госзакупок многие критикуют за её медлительность: якобы на бюрократические процедуры уходит слишком много времени. Например, на ремонт дорог деньги могут поступить только осенью, когда уже поздно…
– Что касается временных задержек в связи с проведением торгов, то каждый заказчик обязан при планировании закупок учесть то, что от момента размещения информации о закупке до момента заключения контракта проходит 30–40 дней. Но сегодня, по новому закону, у заказчика есть возможность заключить контракт хоть на три года вперёд. Нужно активнее пользоваться таким правом.
– А если форс-мажорные обстоятельства какие-то?
– В таких случаях мы пытаемся быстро проверить заявку и максимально оперативно её разместить.
- Как отсечь недобросовестных поставщиков? Предусмотрены ли в новом законе возможности отсечь от участия в госзакупках недобросовестных поставщиков?
– Федеральный закон о контрактной системе максимально усложнил жизнь недобросовестным поставщикам. Теперь для участия в торгах недостаточно обладать только желанием. Введена минимальная планка обеспечения контракта в 5%. При этом в администрации области принято решение рекомендовать заказчикам повысить эту планку до 15%, при закупке работ по строительству и текущему ремонту объектов капитального строительства – до 30% (максимально допустимый законом уровень). Это исключает возможность участия в торгах поставщика, имеющего в своем активе только стол и стул. Вот вам пример одного из элементов борьбы с недобросовестными участниками рынка.
Кроме того, новый закон установил антидемпинговые меры, которые направлены на недопущение необоснованного снижения цены при проведении торгов.
– Возможно ли оперативно расторгнуть контракт с недобросовестными поставщиками?
– Согласно новому закону, при существенном нарушении поставщиком условий контракта заказчик вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке, не прибегая к судебному порядку урегулирования споров. Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика об одностороннем отказе от исполнения контракта. Как видите, интересы заказчика могут быть оперативно защищены.
– Насколько эффективен реестр недобросовестных поставщиков?
– Напомню, что в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках, с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Задача специалистов Главного управления госзаказа состоит в проверке всех участников закупок на предмет наличия информации о них в реестре недобросовестных поставщиков.
К сожалению, на стадии исполнения контракта заказчики редко пользовались правом инициирования вопроса о включении информации о недобросовестном поставщике в соответствующий реестр, так как проведение новой процедуры – процесс длительный. В новом законе в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта заказчик вправе провести ускоренную процедуру – запрос предложений. Надеюсь, заказчики теперь будут более активно пользоваться таким инструментом, как реестр недобросовестных поставщиков.
В правила включения информации в реестр недобросовестных поставщиков также внесены изменения. Если раньше в реестр вносилась информация только о наименовании фирмы, то сегодня обязательно включается и информация о её учредителях.
Дисциплина – тема болезненная
– Насколько актуальна тема дисциплины в сфере госзаказа?
– Примерно половина заявок заказчиков на размещение закупок возвращаются нашими специалистами на доработку по причине несоответствия требованиям закона. Это связано в первую очередь со сложностью и специфичностью нормативной базы и недостатком обученных в сфере закупок кадров у заказчиков. В большинстве случаев заявки безоговорочно дорабатываются заказчиками. В отдельных случаях возникают споры, но это споры скорее правового характера.
Абсолютно неподготовленными к новым реалиям оказались многие муниципальные заказчики. Безусловно, мы им помогаем, оказываем методическую помощь, консультируем. Кроме того, принято решение внедрить нашу автоматизированную информационную систему государственных закупок в органах местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области.
Ряду высокодотационных районов, таких как Велижский, Ельнинский, Ершичский, Кардымовский, Монастырщинский и Угранский, предложено централизовать свои закупки через Главное управление госзаказа. Такой механизм предусмотрен законом о контрактной системе. Теперь заявки заказчиков этих муниципальных районов будут проходить все этапы согласования с профильными органами власти. При этом весь документооборот будет осуществляться в электронном виде, что очень удобно.
Контроль реален – было бы желание
– Каковы объёмы госзакупок на обслуживание органов власти региона?
– В 2013 году объём средств, направленных на обслуживание органов власти, был уменьшен на 10%.
Я понимаю подоплёку вопроса. Безусловно, система госзакупок нуждается в общественном контроле. Пользуясь случаем, предлагаю следующее. На сайте нашего управления (http://goszakaz.admin-smolensk.ru/) есть новая рубрика – «Реестр закупок Смоленской области». Здесь в режиме онлайн размещается полная информация обо всех закупках, которые производятся нашими заказчиками. В настоящее время функционал дорабатывается и в ближайшее время заработает в полном объёме. Пожалуйста, журналисты, блогеры, общественники, пользуйтесь этим функционалом! Ведь с момента размещения извещения о закупке до проведения торгов есть возможность отменить аукцион или изменить его условия. Если вы увидите какие-то нарушения, которые прошли незамеченными через наши фильтры, звоните, пишите! Гарантирую, что ваши замечания при наличии законных оснований будут оперативно учтены.
– То есть возможность коррупционных схем теперь сведена к минимуму?
– Принимаемые областной администрацией меры, в том числе вовлечение профильных органов власти в процесс контроля и согласования тендерной документации, позволяют минимизировать коррупционные проявления в сфере закупок. Мы постоянно мониторим закупки и уже сегодня готовим предложения, направленные на повышение прозрачности закупочных процедур и эффективности расходования бюджетных средств.
Что касается возможных коррупционных схем в Главном управлении госзаказа, то за два года моей работы сотрудники управления ни разу не дали повода сомневаться в своей компетенции, принципиальности и порядочности.
Если говорить о попытках заказчиков максимально полно описать объект закупки при размещении информации о торгах, то я бы не стал называть это «коррупционными схемами». Смотрите, что получается. Допустим, я заказчик. Если я хочу получить, например, медицинскую аппаратуру, которая эффективно прослужит не год, а десять лет, я должен описать её так, чтобы именно эту аппаратуру получить, а не эквивалент, который ниже качеством. Сейчас на рынке появилась масса фирм, научившихся изготавливать эквиваленты того или иного медицинского оборудования, которые по техническим характеристикам формально абсолютно подходят, но по особенностям и срокам эксплуатации – увы…
Объективная прозрачность
– По итогам 2013 года Смоленщина вошла в число регионов с максимально прозрачной системой госзакупок. Насколько объективна эта оценка?
– Проект называется «Национальный рейтинг прозрачности закупок». Он является независимым негосударственным исследовательским центром, который специализируется в области анализа государственных и корпоративных закупок.
Действительно, Смоленской области второй год подряд присуждается рейтинг «Высокая прозрачность» в сегменте субъектов Российской Федерации. В 2012 году мы заняли 19-е место, в 2013 году – 16-е из 83 субъектов Федерации.
Оценка даётся по тридцати критериям. Среди них: среднее число участников рынка; среднее число поданных заявок; доля процентов со всеми отклонёнными заявками; доля жалоб; доля контрактов, заключённых без проведения процедуры; доля отменённых процедур; оценка эффективности процедур и ряд других критериев.
Распределение участников в региональном сегменте по уровням шкалы прозрачности госзакупок таково: «гарантированная прозрачность» – 10% (сюда, например, вошёл такой крупный заказчик, как город Москва), «высокая прозрачность» – 14%. Эти два уровня образуют положительную область шкалы прозрачности, куда входит и наша Смоленская область. В отрицательную область (64%) попали субъекты, которым присуждены рейтинги «средняя прозрачность» (например, Московская область, г. Санкт-Петербург), а также «базовая прозрачность» и «низкая прозрачность».
Хочу заметить, что этот рейтинг проводится вне зависимости от волеизъявления субъектов. Смоленская область не вкладывает ни копейки в право участия в рейтинге, никаким образом не влияет и не может повлиять на его результаты. Сегодня это один из наиболее авторитетных рейтингов в области государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации.
