От плановости не уйти, или Бюджетный процесс глазами профессионала
Интервью с руководителем УФК по Смоленской области В.П. Кирченко.Органы Федерального казначейства являются организацией, уполномоченной на осуществление кассового исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на территории Смоленской области. На казначейских счетах замкнуты доходный и расходный бюджетные потоки. Поэтому не случайно мы обратились к руководителю Управления Федерального казначейства по Смоленской области Василию Кирченко с просьбой рассказать о бюджетном процессе в Смоленской области, об особенностях исполнения бюджета на региональном уровне и о деятельности органов казначейства.
- Василий Петрович! Буквально на днях был принят в окончательном варианте бюджет Смоленской области на 2010 год. На заседании областной Думы было отмечено, что этот бюджет, как и предыдущий, – социально ориентированный, т.е. его основная цель – сохранение социально-экономической стабильности в регионе. Вы согласны с такой характеристикой бюджета?
- Безусловно, бюджет на следующий год принят социально направленный. Потому что расходы бюджета в основном идут на повышение качества жизни населения Смоленской области. В придачу Москва некоторые социальные функции передала области. Финансовые переливания с уровня Федерации на уровень региона влияют на удельный вес расходов области. Фактически, если брать всю историю бюджета Смоленской области, он всегда был социальным. Расходы, которые предусматривались по бюджету, всегда были большей частью расходами на социальные нужды, т.е. на здравоохранение, образование, культуру и так далее. Социальная сфера – самая напряжённая, самая ответственная, поскольку направлена на непосредственную работу с людьми, на улучшение их жизни.
- Не будет ли это затыканием дыр, латанием прорех?
- Я бы сказал другое: если разумно распоряжаться средствами, все расходы скоординировать и эффективно использовать, это не будет латанием дыр, а будет их целенаправленным использованием и даст отдачу в виде стабильности социально-экономической жизни в регионе, повышения его привлекательности для инвестиций, уверенности руководителей предприятий и организаций в необходимости развития производства, даже улучшения демографической ситуации в области.
Поэтому уменьшать расходование в социальном направлении ни в коем случае нельзя.
- Судя по отчётам УФК по Смоленской области за десять месяцев текущего года, областной бюджет исполняется с профицитом. В то же время областная Дума утвердила исполнение областного бюджета 2009 года с дефицитом около 2,4 миллиарда рублей. И на 2010 год планируется бюджет с дефицитом в 2,2 миллиарда рублей. Нет ли здесь противоречия? И что для населения Смоленщины лучше: профицит или дефицит бюджета?
- Для населения выгодно, чтобы была достигнута цель, заложенная в бюджетном плане. А в системе планирования может быть использована как дефицитная, так и профицитная схемы. То есть суть заключена только в том, достигнут или не достигнут результат расходования общественных средств, принесли ли потраченные деньги нужный для области и её жителей эффект, с умом ли они были использованы. Если планировался дефицит, а по выполнению получается профицит, то это только плюс для региона, это значит, что эффективнее заработала промышленность и увеличились поступления в казну, либо определились внутренние резервы области, которые позволили привлечь больше доходов, либо появилась возможность экономии по текущим расходам бюджета. И бояться того, что утверждён бюджет с дефицитом, не надо. Главное, чтобы была результативность этого бюджета. А результативность зависит (повторюсь) от успешной работы промышленности, извлечения внутренних резервов и эффективного расходования бюджетных средств.
- С 2011 года бюджет Российской Федерации будет приниматься на трёхлетний период. И уже сейчас, несмотря на одногодичный формат федерального бюджета 2010 года, Правительство РФ утвердило основные параметры и на плановый период 2011-2012 годов. Бюджет Смоленской области в настоящее время принимается на один год. Нет ли здесь несоответствия?
- Несоответствия нет. Годичный период позволяет планировать более конкретные мероприятия, более конкретные расходы. Но, на мой взгляд, трёхлетний период планирования более перспективный. Он озадачивает прежде всего органы власти рассматривать позиции бюджетных расходов на более далёкую перспективу, на три года вперёд. Помогает долгосрочные, особенно инвестиционные, программы рассматривать с разбивкой на три года. И если мы закладываем расходы только на один год, а потом, допустим, получается незавершённое строительство, возникает проблема. Более длительный период заставляет органы власти работать на то, чтобы эти объекты были введены. То есть с точки зрения планирования для любого субъекта, для любого участника бюджетного процесса более выгодно и более перспективно планировать на три года. Тогда видна конечная цель и перспектива. В период кризиса Федерация отказалась от трёхлетнего периода, сейчас вновь хотят вернуться к трёхлетней схеме.
Если говорить обобщённо, то мы за период перестройки отошли от плановой экономики и пытаемся внедрить рыночную, но рыночная – это в своём роде тоже плановая экономика. Ни одно государство и ни одно предприятие не могут уйти от принципа плановости, в любом случае нужно прослеживать перспективы. Если долгосрочные перспективы не отслеживаются, особенно социальные программы, за которыми стоят люди (не только по бюджету, но и по жизни), то результатов не будет. И мы никогда не добьёмся повышения эффективности и в производстве, и в бюджетном процессе, и в других вопросах.
- Значит трёхлетний период – более перспективный, более выгодный, заставляет смотреть в будущее. Почему же тогда мы используем годичный период планирования?
- Это связано с текущими экономическими сложностями в жизни страны. Непросто планировать в ситуации нестабильности. Думаю, как только Федерация окончательно перейдёт на трёхлетний бюджет, областная Администрация тоже пересмотрит свои подходы к этому вопросу.
Хотя уже сейчас при рассмотрении и утверждении проекта бюджета на 2010 год можно было наметить основные ориентиры на 2011-2012 годы. Как финансист с многолетним стажем, думаю, что экономическая ситуация в Смоленской области вполне позволяет планировать на три года вперед.
- Мы живём в условиях продолжающейся реформы бюджетного процесса, и органы Федерального казначейства принимают в этом непосредственное участие. Как это отражается на работе УФК по Смоленской области?
- Особых изменений в самой сути функций УФК по Смоленской области нет. Технология работы остаётся прежней. Наша основная миссия – провести платежи из федерального бюджета, обеспечить контроль их расходования и довести бюджетные данные от вышестоящих организаций до конкретных получателей государственных средств.
Что касается модернизации – она идёт уже давно и предусматривает работу как с использованием системы электронного документооборота, так и управление единым казначейским счётом. Все расчёты осуществляются через органы Федерального казначейства с единых счетов, потому что средства государственного бюджета должны работать независимо от расположения субъекта Федерации. На Дальнем Востоке ночь – их деньги используются для осуществления платежей в Центральной России. У нас ночное время – наши деньги уходят туда. Такое постоянное кругообращение денежной массы позволяет рационально и эффективно использовать средства, увеличивать их оборачиваемость, не допускать кассовых разрывов, в любое время суток обеспечивать необходимые платежи государства.
Завершающий этап модернизации – это переход в 2010 году на автоматизированную систему Федерального казначейства, которая ещё более ускорит процесс кассового исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, сделает его более прозрачным и единообразным.
- Реализация масштабных задач органов Федерального казначейства невозможна без чёткой регламентации деятельности. Как ведётся эта работа и каков от неё эффект?
- Вы правы. Без чётко прописанных в нормативных документах полномочий, прав, обязанностей, всех технологических процессов невозможно обеспечить переход на полностью автоматизированную систему работы. Одним из видов нормативных актов, которые успешно внедряются в органах казначейства, являются административные регламенты. Они выполняют двойную функцию. С одной стороны, предоставляют гражданам полную информацию о том, какие функции мы выполняем, как и в какие сроки, с другой стороны, указанные документы определяют основные технологические процессы, осуществляемые в органах Федерального казначейства.
На базе административных регламентов создаются документы для внутреннего пользования – технологические регламенты, которые на языке алгоритмов описывают функции каждого конкретного работника.
Сегодня подобных регламентов у нас порядка 20 по каждому направлению работы: по доходам, расходам, работе с невыясненными поступлениями, составлению бюджетной отчётности, ведению реестра госзакупок и другим. Практически все они отработаны. В ряде регламентов есть недочёты, и они отправлены на доработку.
Эффект от внедрения административных и технологических регламентов, конечно, есть. В денежном выражении его оценить трудно. Но он заключается прежде всего в том, что каждый работник системы знает, что от него требуется, существует разграничение функциональных обязанностей по каждому вопросу, связанному с кассовым исполнением бюджета, уточнён порядок взаимосвязей между структурными подразделениями казначейства, а также с теми учреждениями и организациями, с которыми мы работаем. Сейчас эти вопросы регламентированы, причём регламентированы по всей России.
- Органы Федерального казначейства России по праву занимают лидирующие позиции не только по внедрению административно-технологических регламентов, но и по многим другим позициям. Какие ещё современные методы работы вы используете?
- Одно из основных направлений нашей работы – это создание в рамках концепции "электронного правительства" электронного казначейства. Уже несколько лет мы уделяем самое пристальное внимание переходу на полностью безбумажный документооборот, цель которого – сделать взаимодействие с нашими клиентами удобным, надёжным и экономичным. И сегодня система электронного документооборота органов Федерального казначейства охватывает практически всех участников бюджетного процесса Смоленской области.
Кроме того, на базе территориальных органов казначейства регулярно создаются пилотные центры по внедрению новых технологий исполнения бюджетов. И наше УФК часто участвует в экспериментах, которые со временем внедряются в обычную практику работы. Один из последних проектов, осуществлённых с непосредственным участием Управления, это апробация системы страхового механизма повышения ликвидности единого казначейского счёта. Речь идёт о возможности использования для осуществления расходных платежей из федерального бюджета свободных остатков средств от внебюджетной деятельности и средств, находящихся во временном распоряжении, клиентов казначейства. Этот эксперимент идёт и совершенствуется, а с 1 января будущего года такой порядок будет внедряться по всем субъектам РФ, т.е. по всей России (см. "Смоленскую газету" №109 (555) от 14 ноября с.г. "УФК по Смоленской области. На острие эксперимента"). Если обобщить итоги этой работы, то на территории Смоленской области мы можем перекрывать бюджетные расходы в течение 10 из 20 рабочих дней в месяц, вообще не прибегая к подкреплению единого казначейского счёта средствами федерального бюджета. В ближайшем будущем предполагается продолжение и распределение такой работы на все территориальные органы казначейства России.
- В процессе исполнения бюджета в течение года зачастую наблюдается, мягко говоря, "неторопливость" в использовании бюджетных средств. А в конце года исполнение бюджета получается неполным. Как такая неритмичность отражается на работе органов казначейства?
- Что касается средств федерального бюджета, то высказывание о неритмичности не совсем точно. У нас лимиты и бюджетные обязательства доводятся в начале года. Все антикризисные меро¬приятия проведены до 1 мая текущего года. И федеральные учреждения своевременно их освоили. Небольшие остатки, которые имеются в начале декабря, благодаря совместной работе Управления и его клиентов, будут использованы по назначению до конца года в полном объёме.
Что касается регионального бюджета, то здесь все целевые поступления из центра – субсидии, субвенции и трансферты – тоже были выделены своевременно. Если и была неоперативность, то со стороны области при распределении по районам, по учреждениям. Такая ситуация актуальна даже по сегодняшний день. В конце года действительно областные власти доставляют УФК по Смоленской области достаточно хлопот в смысле авральности. Но, несмотря ни на что, мы готовы обеспечивать кассовое исполнение бюджетов вплоть до боя курантов 31 декабря (смеётся).
- Очень часто, особенно в последнее время, на всех уровнях слышится призыв: "Беречь бюджетные деньги!" И в то же время не секрет, что часть бюджетных средств используется нецелевым образом, попросту разворовывается. Одна из функций вашего учреждения – контрольная. В какой степени вы контролируете использование бюджетных средств? Каков механизм этого контроля?
- Вообще существуют три вида контроля: предварительный, текущий и последующий. В нашем ведении первые два вида. На последующий контроль мы повлиять не можем.
С этого года федеральные учреждения представляют нам все первичные документы - контракты, счета, акты выполненных работ и т.д., мы их теперь тоже проверяем. И нужно отметить, что во многом благодаря казначейскому контролю за целевым использованием средств федерального бюджета крупных нарушений, отмеченных контрольными органами, по нашим клиентам нет.
Что касается бюджета Смоленской области, то здесь у нас чисто технические функции – только совершение платежей по поручению плательщика.
- Налогооблагаемая база определена федеральными законами, можно ли её увеличить на региональном уровне?
- Федеральными законами определены ставки налогообложения. А налогооблагаемая база наращивается развитием производства, увеличением его объёмов. Отсюда увеличиваются отчисления в бюджет, например, налоги на прибыль и другие. К сожалению, в последние годы мы сами многое упустили с точки зрения налогооблагаемой базы: она сократилась. Будем надеяться, что призыв главы области будет реализован и Смоленщина сможет увеличить доходные поступления в бюджет.
- Приближаются юбилейные даты: 100-летие А.Т. Твардовского, 50-летие полёта Ю.А. Гагарина, 200-летие войны 1812 года, 1150-летие Смоленска. Уже известно, что из федерального бюджета планируется выделить на подготовку и проведение праздничных мероприятий более 16 миллиардов рублей. Как будет осуществляться поступление этих средств? Кто и как осуществит контроль за их расходованием?
- Недавно у меня состоялся разговор с представителями Минрегионразвития. Они предусматривают механизм целенаправленного поступления этих средств через Управление Федерального казначейства по Смоленской области, то есть через нас. С открытием лицевых счетов получателям денежных средств. Все денежные средства, как и мероприятия, будут разнесены по целевым программам. Контроль расходования средств будем осуществлять и мы, и другие уполномоченные организации. Например, контрольно-счётная палата областной Думы.
А что надо сделать, чтобы упорядочить процесс контроля? Знаете, в одной из недавних телепередач известный писатель Михаил Веллер произнёс фразу (касаемо трагедии "Невского экспресса"), как мне кажется, отвечающую на этот вопрос: "Всегда будет достигнут хороший результат, когда каждый человек, который занимает свой пост, будет выполнять свои функции так, как он должен".
